迟日大

1989级政治系校友

中华全国律师协会副会长，吉林功承律师事务所主任

民法典施行后，全社会掀起了学习贯彻实施民法典的热潮，行政法典的编纂也开始成为业内热议的话题。

在今年的全国政协会议上，全国政协委员、中华全国律师协会副会长迟日大带来了探索制定行政法典的提案。迟日大接受《法治日报》记者采访时说，可以借鉴民法典编纂的成功经验，以“三步走”探索制定行政法典。

迟日大认为，编纂行政法典是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。党的十八届四中全会提出了建设法治政府的目标原则和改革方向。党中央、国务院对行政组织体系和权力清单、重大行政决策程序、行政归责原则、执法力量配置等多次提出明确要求，这些都为编纂行政法典提供了坚强的政治保障。

中国特色社会主义法治体系不能缺少行政法典。“当前在我国已经形成了以民法典、刑法为骨架的民事、刑事两大法律制度体系，唯独缺少一个居于宪法之下、一般行政法之上的行政法律制度体系。”迟日大说，经过几十年的实践积累，编纂行政法典已经具有相应的条件和基础。

行政行为需要通过法典形式予以固定并实现依法规制。目前，有法律规制的行政行为仅有行政处罚、行政许可和行政强制等几大类，并没有涵盖行政管理实践中出现的所有行政行为类型。而在行政实践中，很多行为还没有在法律层次上予以固定，有的只在行政法规、部门规章层次上作出规定，比如行政征收、行政承诺、行政认定、行政登记等等。

在迟日大看来，这会导致在发生行政争议，对该行为实施审查评价缺少必要的法律依据，导致很多争议处于“无解”的状态。“制定行政法典、将更多的行政行为法定化，可以有效解决这个问题。”

不过，与民法典的制定相比，行政法典的制定难度会更大，必然是一项繁重浩大的法治工程。为此，迟日大建议：按照先制定行政法总则，后制定行政法各分则，之后汇编制定行政法典的总体思路，即按照“总则——分则——法典”“三步走”的安排，最终实现行政法典的出台。

迟日大解释说，这样安排的原因主要有：首先，这种规划符合我国立法惯例。行政法总则在位阶上处在宪法之下，居于一般行政法之上，在总则制定出台之后，相应地会对行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及部门行政法进行修改，在修改下位法以适应上位法的过程中可以对行政法总则作进一步回顾和完善，以便让总则制度更有质量，更切合中国实际，又能体现中国特色的制定安排。

其次，制定行政法总则的时机已经基本成熟。我们有能力借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。学术界也曾指出，先以“提取公因式”的办法制定行政法总则，然后再根据国情特点陆续研究分则内容，待机会成熟后再出台法典是一个务实的思路。

再次，直接制定行政法典的难度很大。从全世界的范围看，还没有哪个国家制定出真正意义上的行政法典，某种意义上讲，现阶段制定出台行政法典还是一个“不可能完成”的任务。我国行政法的数量庞大，门类多样，很多理论和实践问题如一般行政法与特别行政法之间的关系、行政权力行使主体以及行政行为划分等问题，目前都没有统一的认识，短时期内难以形成统一共识。

迟日大说，“总则——分则——法典”“三步走”，是制定行政法典的可行方案。